提起基層治理，很多黨員干部對“楓橋經驗”耳熟能詳；而在湖湘大地，有一個詞在漸漸叫響，那就是“群英斷是非”。

“群英斷是非”工作法是萌發于湖南省岳陽市岳陽樓區奇家嶺街道的一種基層治理探索。記者追蹤調研五年，親耳親眼見證了該工作法的神奇“魔力”。

這個起源于調解居民矛盾糾紛，注入“全過程人民民主”理念，不斷升級完善的基層治理工作法，通過共建共治共享，發揮群眾主體作用，有效解決了一大批基層治理“疑難雜癥”。相關專家評價：“這既是對全過程人民民主的生動實踐，也是對推進基層治理體系和治理能力現代化的鮮活探索。”

(資料圖片僅供參考)

黨的二十大報告提出要“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”，強調“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，讓我們走近“群英斷是非”工作法，一探究竟。

梅溪街道工委副書記駱亞平在介紹“群英斷是非”。新華每日電訊記者謝銳佳攝

一、探索初衷：

“實在沒辦法了”

對于主要發起者彭憲會來說，“群英斷是非”的探索初衷是“實在沒辦法了”。

2016年12月，彭憲會擔任岳陽樓區奇家嶺街道黨工委書記。每天上班一開門，一大群人擠進來反映問題，有要建房指標的、要低保的、要評理的、要告狀的……“很多人堵著門，要找我這個一把手解決，搞得我正常工作都沒法開展?！?/p>

矛盾糾紛主體多元化、利益訴求復雜化、糾紛類型多樣化的背景下，社區治理環境發生較大變化，多數矛盾不好調解，干部經常兩頭挨罵。

惠民項目引發的矛盾最突出。彭憲會說，低保、建房等指標有限，有群眾認為大家情況接近，有他沒我不公平，輕則到社區堵門，重則帶煤氣罐、鍋碗被褥到辦事大廳一躺，住上十天半月。

群英在“群英斷是非”會上發言。新華每日電訊記者謝銳佳攝

小區內部管理的矛盾難以調解。芭蕉湖社區黨支部書記曹汝喬以洪源小區舉例，200多戶居民中，一度近半住戶在小區養雞。其他群眾到處投訴，說小區成了養雞場，到處臭烘烘。社區干部入戶勸說，養雞居民要么說大家都這么做，要么說家里沒收入，社區要是幫著給辦了低保才不養雞。

“群英斷是非”案例——一場危機“脫險”記

小區與外界矛盾也很突出。比如商鋪產生的噪音、氣味擾民等，相關施工建設也會帶來糾紛。社區沒有執法權，靠勸說收效甚微。

“矛盾糾紛多樣化、復雜化，群眾訴求明顯增加，社區卻存在力量不夠、能力不足、手段缺乏等問題，傳統調解方式不好用了。”彭憲會說，城市容量加大，單個社區的居民數量動輒數萬，工作人員往往只有七八個。

“群英斷是非”案例——“大雞窩”如何變身“美小區”

同時，相較于機關單位小區的“熟人社會”，商品房小區成為社區主體后，“陌生人社會”元素愈發突出。加上社區工作者來源多元化，本地人員比重降低，導致社區工作者與居民之間、居民與居民之間相互不熟悉，缺乏人情、面子等紐帶，導致矛盾糾紛調整難度更大。

甚至因為社區介入調解，一些簡單矛盾變得復雜。學院路社區黨委書記孟謙講到一個例子時哭笑不得。一戶居民家里起火殃及樓上，雙方初步協商，樓上住戶索賠幾萬元。后來聽說社區要介入調解，馬上打著繃帶過來，要求賠償68萬元。

干部費勁干，群眾不買賬。矛盾調解不好，干部威信受損，不僅影響社區氛圍、干群關系，甚至影響到部分社區的發展?！澳菐啄?，城區建設加快，但一些社區的矛盾處理不好，導致難拆難建，發展緩慢，群眾意見很大?！迸響棔f。

二、轉換思路：

“干部不再當‘判官’，群眾‘是非’群眾‘斷’”

任勞任怨工作，卻總被群眾懟；費心費力調處，卻兩邊不討好，在基層工作了10多年的彭憲會反思：“工作態度和作風都沒問題，肯定是治理方式有問題！”

“既然怎么‘判’都不對，那不如放權，把評判權交給群眾，干部不再當‘判官’，群眾的‘是非’群眾‘斷’?！?017年3月，在上級黨委政府的支持下，奇家嶺街道推出“群英斷是非”工作法，試圖打破化解矛盾僅靠干部單向調解的思維慣性。

幾番摸索后，彭憲會和同事們梳理出一套流程：群眾反映問題→社區調查分析→社區物色“群英”→召開“群英會”斷是非。在會上，先由矛盾雙方充分闡述，再由“群英”公開評議，引導雙方往解決問題的方向交流，最終達到化解矛盾的目的。

“群英斷是非”會上，群英唇槍舌劍。新華每日電訊記者謝銳佳攝

“群英”，就是“能有效影響當事人的關鍵人物”，它是“群英斷是非”工作法的核心。在最早探索“群英斷是非”的學院路社區，黨委書記孟謙分享經驗：每次“斷是非”，“群英”的人數、類別不定，不劃范圍，不定指標，具體人選因事而定，關鍵看其對當事人的有效影響力?！坝袃煞N人很重要，一是在當事人心中有分量、說話公道的人，二是如果有能考慮大局、引領方向的黨員，那就更好?！笨俊叭河嗍欠恰惫ぷ鞣邢乱慌坝补穷^”的孟謙有不少獨到心得。

是否找準找對“群英”，關系到“群英斷是非”工作法的成敗。曾在紅日社區擔任黨支部書記的姚勝對此感同身受，紅日社區有一個人見人怕的“厲害”阿姨，性格非常強悍，多次與鄰居發生矛盾。糾紛鬧大了，不管是姚勝上門做工作，還是民警上門溝通，都拿她沒辦法。

“厲害”阿姨在門前亂堆廢品，嚴重影響小區環境。（受訪者供圖）

她平時有撿廢品的習慣，廢品堆積在房前屋后的公共空間。有一次，廢品沒來得及賣，堆積太多，把樓前的路堵了，許多業主實在忍不住，跑到社區投訴。

一看又是“老大難”，姚勝幾乎束手無策。彭憲會了解情況后，建議他嘗試一次“群英斷是非”。

聽取了建議后，姚勝把重心放在找“群英”上，他和同事廣泛摸底，獲知小區居民陳安生是跟這位阿姨認識了幾十年的老鄉，關系很好，于是找來陳安生、同樓的朱大爺、說話有分量的老黨員左大爺組成“群英”，還叫上以前吃過她虧的沈奶奶參會?！皵嗍欠恰钡臅?，有人談廢品對小區環境的污染、對鄰居生活的影響。也有人體會她的難處，說她不容易，丈夫中風，欠了不少債，不然不會撿垃圾，大家也要幫她。

亂堆廢品“群英斷是非”現場會。（受訪者供圖）

“我看她受觸動了。”姚勝驚奇地發現，素來要強的“厲害”阿姨低頭抹淚?！?0年了，我第一次聽她在別人面前說‘我錯了’?！鄙钪⒁唐獾年惏采@嘆“群英斷是非”真有“威力”。

“我確實做得不對，這幾天就把廢品都清走?！北徽J為“很難纏”的阿姨會上當場誠懇認錯，會后很快就兌現了承諾。

“反過來說，找‘群英’也能檢驗和促進群眾工作?！币僬J為，“社區干部也好，網格員也好，必須有群眾工作打基礎，對聯系范圍內所有居民家庭的情況非常熟悉，才能迅速找準‘群英’?！?/p>

羅阿姨清理廢品后，門前恢復整潔。（受訪者供圖）

不少困擾居民多年的老大難問題在“群英斷是非”工作法面前紛紛被“啃”下來，彭憲會和同事們覺得路子走對了，也得到上級黨委的充分肯定和支持。

“堅持黨建引領，‘群英斷是非’模式，既斷是非、辯是非、明是非，又聚民心、集民智、惠民生，非常有利于建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”岳陽樓區委書記曾平原對工作法給予充分肯定。2020年10月，岳陽樓區委決定在岳陽樓區全面推廣“群英斷是非”。

可復制、好推廣。“群英斷是非”工作法漸漸創出了品牌，臨近地區也來取經，“小試牛刀”就取得成效。

90歲的陳大爺和87歲的李大媽老兩口，是常德市安鄉縣安豐鄉白螺灣村三組居民，生育6個兒女，但兒孫們互相推脫，對二老不管不顧、不聞不問，任其住在漏風又漏雨的老屋。網格長、村干部多次協調無果，白螺灣村黨總支決定引進“群英斷是非”工作法，邀請了司法所長、村干部、網格長、黨員及鄉賢當“群英”?！叭河嗍欠恰爆F場會在陳大爺小兒媳婦家里召開。會上，司法所長宣傳贍養老人的法律法規、村干部對不孝老敬老養老的行為進行教育、鄉賢動之以情引導勸說……最終，陳大爺兒孫們在“群英”面前紛紛低下了頭，當場表示馬上改正。不久，陳大爺老兩口歡歡喜喜住上了新房，兒孫們也依約履行贍養義務。

“‘群英斷是非’集聚了多方力量，貫穿眾多領域，方法活、韌勁強，成為化解矛盾、民主決策、凝聚共識的利器，是‘楓橋經驗’在岳陽的具體實踐?！?020年，時任湖南省信訪局局長張銀橋到岳陽調研時為“群英斷是非”點贊。

三、工作理念：

“要讓群眾心服口服，不能靠壓服征服”

采訪時，多名干部強調，雖然叫“斷是非”，但絕非為了簡單論是非對錯，而是為了達成雙方理解、徹底化解矛盾。

彭憲會告訴記者，如果通過“群英”舉手表決，讓少數服從多數，效果并不好。雖然少數人表面上不得不服從，內心未必服，問題沒從根本上得到解決，以后還會爆發，甚至可能引發越級上訪?！白鋈罕姽ぷ?，要讓群眾心服口服，不能靠壓服征服?！迸響棔f。

2021年9月，芭蕉湖社區洪源小區的老舊小區改造工作正如火如荼進行，突然遇到“攔路樹”。按舊改規劃，405號樓前坪需要硬化修路，前坪較狹窄，為便于機械施工，一排桂花樹要被砍掉。

許多居民對老樹有感情，明確反對砍樹。不砍樹，難以修路，項目無法落實；強行砍樹，居民不服，必然激發矛盾。怎么辦？

9月8日，社區黨支部書記曹汝喬搬來十幾張凳子，請黨員、居民、施工方、上級職能部門的代表，在桂花樹下開起“群英會”。各方充分發表了意見，反復溝通討論后，達成共識：這條路不是主干道，可由車道改為步道，樹南鋪透水磚，樹北建綠化帶，既能通行，又更美觀。

洪源小區，桂花樹下“群英斷是非”現場。（受訪者供圖）

路修了，樹留了，群眾笑了。

學院路社區有一條“夜宵街”。2021年夏天，受疫情影響，夜宵生意不景氣，7家店主自行決定延長營業時間，大半夜還人聲鼎沸，噪聲污染引發了居民投訴。

按以往經驗，一般會讓執法部門直接介入“壓服”，但效果難持久，弄不好還是“貓抓老鼠的游戲”，執法部門一撤，擾民依舊。

2021年10月，在街道和社區黨組織的協調下，夜宵店經營方推選7名代表，另有居民代表、黨員代表，以及環衛、城管和街道的負責人作為“群英”，召開“群英會”。

會上唇槍舌戰，討論激烈，最后終于達成共識：城管部門從早上8點到晚上10點負責做好管理和執法；環衛部門加強油污垃圾的清理頻率；夜宵店則簽下承諾書，每天由1家店值班，安排專人做好自我監督；2名黨員主動表態牽頭，負責組織居民代表接管晚上10點后的監督，一旦發現夜宵店違規擾民、影響環境，可以拍下視頻交給城管等執法部門。

洪源小區改造后。（受訪者供圖）

店主利益受到關照，居民訴求獲得解決，皆大歡喜。

“居民間的矛盾糾紛，多為日常瑣事，有的從法律上不好界定，政府調解也好，走司法程序也好，時間跨度長，即使一方贏了，既傷和氣，也會對政府有意見?！痹嗄険纹婕規X街道辦事處副主任、現任岳陽樓區司法局副局長的安娜認為，鄰居之間低頭不見抬頭見，很多矛盾不用上綱上線，通過搭建公開評議平臺，矛盾雙方開誠布公，公眾評、講公理、做公斷，讓當事人心服口服，不僅矛盾及時化解了，還避免留下后患。

四、突破瓶頸：

“不能一天到晚跟在問題后面跑，疲于解決矛盾”

基層問題、社區矛盾紛繁復雜，并不總是只有家長里短、鄰里糾紛，僅僅立足于解決已“冒頭”的矛盾，初級版“群英斷是非”工作法出現了局限。

2020年5月，洪源路啟動提質改造，因土地權屬問題與居民存在分歧，有群眾到現場舉橫幅抗議，導致項目推進受阻。盡管后來運用“群英斷是非”工作法，矛盾得到化解，但項目工期被嚴重耽誤。

“如果能在矛盾激化前介入，避免矛盾出現、累積擴大，就不至于這么被動?！痹诠ぷ骺偨Y會上，有干部如此反思?！霸谔幚硇^種菜、停車、養雞等‘老大難’問題時，事后介入付出成本大，一些問題解決起來非常艱辛。”彭憲會告訴記者。

洪源路拓寬項目協調“群英斷是非”現場。（受訪者供圖）

由于種種因素，一些老舊小區、城郊小區的公共綠地成為菜地，施撒糞肥，污染人居環境，成為居民屢屢投訴的問題。以學院路社區的一個小區為例，有43戶居民種菜，房前屋后都是菜地，天氣一熱，肥料一澆，不僅氣味臭，還引來許多蒼蠅蚊子。社區黨委書記孟謙回憶艱辛的處理過程：“‘群英’去溝通，有居民說給補償就不種、給辦低保就不種。即使好說話的，也委婉拒絕，說大家都不種，我才不種。”

解決停車難也很曲折。車輛無處停放，有群眾要求在小區劃停車位。老舊小區的公共空間本來就小，其他群眾堅決反對，說占了跳廣場舞、散步的空間。停車位緊張，一些業主把車輛停在街道旁，導致發生緊急情況時，救護車、消防車進不來，受影響的群眾到社區拍桌子罵人。

“還有一些問題，跟當地社會風氣、干群關系有關，情況更復雜?！被ü采鐓^黨委書記曹武岳說，該社區有個一度被稱為“上訪大戶”的居民小組——花果組。由于有的組長長期處事不公，在惠民資金分配、惠民項目工程發包上優親厚友，導致居民意見很大，10年換了6個組長。群眾積累了怨氣，加上當地民風彪悍，只要有矛盾就會上訪，且動輒群訪。

“基層治理，不能總是跟在矛盾糾紛后面跑，疲于應付?！迸響棔屯聜円庾R到，要主動出擊，而不是等到問題冒頭才想到“群英斷是非”，“群英斷是非”既要及時調解存量矛盾糾紛，更要從源頭消除問題，減少矛盾增量?！氨仨殞Α河嗍欠恰ぷ鞣ㄟM行升級！”

五、升級2.0版：

“在問題的源頭凝聚共識，避免矛盾出現或擴大”

“如果說‘群英斷是非’1.0版的目標是化解現有矛盾糾紛，是對‘楓橋經驗’的繼承，那2.0版的使命就是提前介入，實現源頭治理，避免矛盾出現，實現對過去的超越?！迸響棔f。

“既要治已病，更要治未病?！痹谠狸枠菂^工作多年、長期關注支持“群英斷是非”工作法的岳陽市委常務副秘書長王智勇用一句話概括對2.0版的理解。

如何把“群英斷是非”2.0版的理念運用到實踐中，學院路社區開展了探索。

社區每年低保戶名單動態調整后，總會產生矛盾，尤其是被清退的群眾的意見很大，甚至引發上訪。孟謙對此頭疼不已：“部分群眾不理解，不管政策規定，只覺得是社區干部和他對著干。”

孟謙決定把“群英斷是非”2.0版理念引入社區低保戶動態調整，讓群眾從頭參與，讓群眾自己當“判官”，而不是被動等結果。

學院路社區低保動態調整“群英斷是非”現場會。（受訪者供圖）

調整會上，先由街道民政辦工作人員宣布低保戶清退的初步名單，有不同意見的被清退人員表達看法后，再由熟悉情況的黨員、群眾組成的“群英”，作為第三方進行評議，民政人員則進行政策答疑，經充分交流、辯論，最后達成一致。

“整個過程公開透明，結果也是公斷出來的，不是哪一個人決定的，當然沒有問題。”從起初的強烈反對，到最終心平氣和接受，被清退人員朱岳軍講述了心路歷程。

“群英斷是非”2.0版助力，學院路社區原有的221戶低保戶順利清退了124戶?！叭绻徊扇∵@種模式，不管怎么定，最后都有人來吵，現在群眾決策、公開評議，大家都服氣。”孟謙說。

“有事多商量、有事好商量、眾人的事情由眾人商量，這的確是人民民主的真諦?！眹L到甜頭的彭憲會和同事們發現，用全過程人民民主理念來指導“群英斷是非”探索，好多問題豁然開朗。

在涉及公眾利益，或預判存在不同意見的問題上，通過有時間、有精力、熱心腸的“關鍵少數”（即“群英”）帶動，引導激發更多群眾參與，進而召開“群英會”，議一議，評一評，斷一斷，從而達到統一思想、凝聚共識的目的——“群英斷是非”2.0版的探索方向越來越明晰。

門崗要不要設，物業費要不要交，“群英斷是非”會上，群英激烈辯論。新華每日電訊記者謝銳佳攝

“群英會”上議一議，小區閑置空地如何改造利用有了共識；

“群英會”上斷一斷，社區設置垃圾桶集中點的問題迎刃而解；

“群英會”上論一論，老舊小區改造的“優先事項”終于拍了板……

大量“硬骨頭”矛盾從源頭得到化解。

曹武岳在“難搞”的花果組也進行了嘗試。區里給花果組批了一個投資25萬元的惠民項目，用于修建一條排水渠。放在過去，工程發包可能導致上訪，居民也會提出各種補償，導致項目難以完成。這次，曹武岳在組里找到有一定威信、說話公道、有正能量的黨員群眾當“群英”。再組織花果組全體居民開會，社區只介紹項目的具體情況，項目實施由“群英”組織開展。

曹武岳本來做好了項目沒法落地、換地方實施的準備。沒想到花果組的“群英會”一開完，居民們就達成了共識：誰管賬、誰租設備、誰聯系技術人員、誰負責后勤、每家每戶投多少工……很快就安排到位。

六、進階3.0：

“用好全過程人民民主，

依靠群眾力量，推進基層治理現代化”

“始終堅持為了人民、依靠人民，讓人民群眾成為基層社會治理的最廣參與者、最大受益者、最終評判者。”“把為人民服務做細做實，自覺問政于民、問需于民、問計于民?！苯Y合“群英斷是非”的實踐，越是深入學習“全過程人民民主”理念和新時代黨的基層治理方針路線，彭憲會和同事們越咂摸出味道，既欣喜于“群英斷是非”工作法契合黨的理論方針路線，是踐行全過程人民民主的有效機制、途徑、平臺，又自責自己理論學習還是不夠，不然會少走很多彎路。

“基層治理要實現現代化，不能滿足于發動‘關鍵少數’?！迸響棔屯聜冋J為，“群英斷是非”要繼續進階，用好全過程人民民主理念，組織發動大多數社區居民參與公共事務，通過民主決策、民主監督，進而打造共建共治共享的社會治理格局。

“在這個階段，‘群英’不再是特定的少數人，每個人都可以是‘群英’，‘群英會’的形式更靈活，人們可以通過這個平臺發表意見建議、匯聚智慧力量。”彭憲會說。

2020年，學院路社區啟動老舊小區改造。改造初步方案公布后，意見不一，每個小區面臨的問題不同，有的希望改造下水道，有的要求補好漏水的樓頂，有的期盼配齊休閑健身設施……

學院路小區舊改，居民全程參與。（受訪者供圖）

但改造項目資金只有380萬元，不可能滿足所有訴求。在上級的支持下，社區發出通知：前期方案只作為大方向，通過組織“群英會”，問需于民，確定各小區、各樓棟的改造明細。

各小區迅速行動，19棟樓房，566戶，利用晚上的時間，連續開了21場“群英會”，基本做到戶戶參與，收集了216條群眾建言，概括為6類13個方面。根據“斷”出來的結果，制定各小區的改造方案。公示無異議后，由街道協調，報給區舊改辦，獲批后很快啟動改造。

學院路小區舊改“群英斷是非”現場會。（受訪者供圖）

2020年12月底，學院路社區的舊改項目順利完工。不僅過程很順利，居民還自發捐款2.88萬元用于支持舊改?！半m然錢不多，但是以‘群英會’為媒介，問需于民，讓群眾充分參與，避免工作凌空蹈虛?！泵现t說。

以“群英會”為平臺，居民不再僅是問題的“投訴者”，更成為問題解決的“推動者”?！霸S多‘群英’參加一次公共事務后，受到激勵，會繼續發揮作用，形成良性循環?！泵现t告訴記者。

學院路社區人居環境提質改造順利完成后，“群英”沒有停下腳步，他們自發組織募捐，對小區部分老舊設施進行了更換?！叭河ⅰ敝环都揖阏f：“當過‘群英’后，會更加意識到我們不是社區的客人，有義務一起建設社區?！?/p>

左圖：學院路小區舊改前；右圖：學院路小區舊改后。（受訪者供圖）

受到全過程人民民主的激勵，許多普通群眾也從“事不關己”到踴躍參與，不再是單向的“被管理”，而是社區治理的“主人翁”。

“黨的二十大報告提出要‘發展全過程人民民主，保障人民當家作主’，強調‘基層民主是全過程人民民主的重要體現’，‘群英斷是非’要以黨的二十大精神為引領，繼續升級，不斷完善，讓其更具時代性，為推進基層治理現代化再立新功。”岳陽市委書記曹普華從踐行人民民主、保障人民權益高度，對岳陽樓區“群英斷是非”提出新要求。

據不完全統計，“群英斷是非”工作法從2017年在岳陽樓區推行以來，化解鄰里關系、征地拆遷、老舊小區改造等矛盾糾紛1100多起，解決了一大批“積案”，對推進全過程人民民主、探索基層治理現代化、維護社會和諧穩定起到了明顯作用。

如今，“群英斷是非”工作法的“粉絲”越來越多：眾多媒體跟蹤報道；不少地方慕名專程來觀摩學習，在常德、湘潭、株洲、懷化等地已“開花結果”；一些高校學者更是將其作為基層治理創新、全過程人民民主的“生動實踐”案例進行研究。

“好物應該分享。”彭憲會和同事們盼望“群英斷是非”工作法加速擴大“朋友圈”，早日成為更多地方化解基層矛盾的好幫手，助力推進基層治理體系和治理能力現代化。

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